El gobierno de los
centros. La función directiva (1)
Introducción
En esta entrada del blog trataremos
del proceso mediante el cual alguien accede al ejercicio de la función de director.
De la LOCE (1980) a la LOMCE
(2013), las leyes de educación que se han ido sucediendo se han ocupado de la
cuestión, con excepción de la LOGSE (1995), que únicamente legislaba sobre la
estructura del sistema educativo.
Las leyes que tratan del
procedimiento mediante el cual se accede a la dirección de un centro educativo
público se dividen en dos grupos:
a) Las que aprueban un sistema
de elección democrática del director por parte del Consejo Escolar de
los centros educativos: LODE (1985) y LOPEGCE (1995).
b) Las que aprueban un sistema
de selección del director por parte de una comisión mixta, formada por
la Administración y por representantes de los órganos colegiados de gobierno de
los centros: LOECE (1980), LOCE (2002), LOE (2006) y LOMCE (2013).
En la historia de la actual
democracia española, hay un periodo de diecisiete años en los que se ha podido
elegir democráticamente a los directores de los centros públicos: de la LODE
(1985) a la LOCE (2002). Ese periodo ha coincidido con el gobierno del PSOE,
siendo presidente Felipe González. Con la llegada del PP al gobierno de la mano
de José María Aznar, se vuelve al sistema de selección de la LOECE, ley que se
aprobó en su día con un gobierno de la UCD, presidido por Adolfo Suárez. Cuatro años
después, José Luis Rodríguez Zapatero aprueba, cómo no, su propia ley de
educación, la LOE, pero deja prácticamente intactos los artículos relativos a
la selección de director, no recupera el sistema democrático de elección de
directores y consolida la regresión que se produjo con la LOCE. La actual
LOMCE, la ley de educación de Mariano Rajoy y José Ignacio Wert (PP), mantiene
el procedimiento de selección de las leyes que la preceden con algunos
retoques.
Este resumen necesita una
explicación más extensa.
Las leyes de la elección:
LODE y LOPEGCE
Por primera vez desde la promulgación
de la Constitución de 1978, gracias a la aprobación de la LODE (1985), los
centros educativos públicos pudieron elegir a sus directores mediante los
Consejos Escolares, cuyos componentes también eran elegidos democráticamente en
los diferentes sectores de la comunidad escolar (profesores, padres y alumnos).
Era ministro de Educación José María Maraval (PSOE).
Los requisitos que marcaba la
LODE para ser candidato o candidata a la dirección eran: ser profesor del
centro al que se optaba a la dirección, al menos durante un curso escolar, y
haber ejercido un mínimo de tres años de
docencia. Ha sido la ley, como iremos viendo, que menos condiciones previas ha
exigido a los candidatos.
Se precisaba la mayoría absoluta
en la votación del Consejo Escolar del centro. Y el nombramiento de director
era por tres años.
Los casos excepcionales de
provisión de directores, en el supuesto de no haber candidatos o de que nadie
ganara la votación y en los centros de nueva creación, los resolvía la
Administración nombrando directamente al director por un solo curso académico.
Diez años más tarde, en 1995, siendo
ministro de Educación Gustavo Suárez Pertierra, que fue ministro de Defensa
cuando dejó la cartera de Educación (con anterioridad a ocupar esta cartera había
ejercido diversos cargos en Defensa, entre otros, el de Subsecretario), la
LOPEGCE se ocupó específicamente del gobierno de los centros educativos.
Esta ley causó cierto revuelo
entre los maestros porque, entre los requisitos del candidato, apareció el de
la acreditación. Era condición sine qua non que la Administración firmase una
acreditación que permitiera presentarse a la elección para director en el
propio colegio. Esto suponía, en definitiva, que a director sólo podía
presentarse quien quisiera la Administración (inspectores y allegados, para entendernos).
Este fue un primer ataque a la dinámica democrática de los centros docentes. En
ningún momento este requisito supuso una mejora en el desarrollo de la función
directiva, iba encaminado al control “desde arriba” de los directores y de los
colegios.
Como requisito, la LOPEGCE
aumentó el periodo de desempeño docente a cinco años y exigió que se tuviera un
destino definitivo. Creo que corrigió la inestabilidad que suponían los
nombramientos excepcionales por un año al aumentar el periodo a cuatro años. Se incrementaba en uno los tres de la LODE, pero para todos los supuestos: directores
electos y directores designados excepcionalmente en caso de no haber
candidaturas o de no conseguir ninguna la mayoría absoluta. Los directores de
centros de nueva creación lo eran por tres años. Creo que esta medida tenía su
lógica: si ustedes (en un colegio) no son capaces de ponerse de acuerdo, de
presentar un candidato, nombraremos por cuatro años y evitaremos un problema
año a año.
Se precisaba mayoría absoluta en la votación
del Consejo Escolar, pero, si había más de una candidatura y ninguna había
conseguido la mayoría absoluta, se permitía una segunda vuelta para votar a la
candidatura más votada en la primera votación. Por otro lado, se limitaban a
tres los periodos de presentación de candidaturas, de modo que, después de doce
años consecutivos en la dirección, no podía haber una cuarta presentación.
En la realidad, muchos
directores lo eran por designación (el mecanismo excepcional), porque nadie
quería pasar por el proceso de acreditación y de elección. Para acreditarse era
preciso hacer un curso de setenta horas como mínimo y la evaluación positiva de
la labor docente, para lo cual se podía incluso recibir la visita de la
inspección en el aula durante el desarrollo de las clases. Finalmente, la
inspección no se complicaba mucho la vida y nombraba normalmente a quienes
habían sido ya directores.
En cualquier caso, con ambas
leyes, el director era alguien elegido por el Consejo Escolar, donde debía
rendir cuentas. Esa era su fuerza y su coraza frente a las arbitrariedades de
la Administración, que no podía cesarle sin una causa cercana al delito. No he
conocido directamente ningún caso de cese de un director. Y, en caso de
directores ineficaces (no quiero emplear otros adjetivos), siempre cabía la
posibilidad entre el profesorado de presentar una alternativa y quitarlos del
cargo mediante un proceso democrático al acabar su mandato.
Las leyes de la selección:
LOECE, LOCE, LOE y LOMCE
La LOECE (1980) es la primera
ley educativa nacida al amparo de la Constitución de 1978. Algunos artículos de
esta ley fueron declarados inconstitucionales por el Tribunal Constitucional y,
por lo tanto, retirados. Pero en lo que nos afecta, estuvo vigente cinco años,
hasta la aprobación de la LODE (1985).
La LOECE establecía un sistema
de selección para la provisión de directores. Una comisión de ámbito provincial
era la encargada de llevar a cabo el proceso. Recordemos que en 1980 las
comunidades autónomas no tenían competencias en materia de educación y que el
Ministerio de Educación (MEC) tenía en cada provincia una Delegación
Provincial, algo similar a las Direcciones de Área que funcionan en Madrid y,
supongo, en otras comunidades autónomas. La comisión estaba compuesta por el
director provincial, el secretario de la delegación provincial, un inspector y
dos representantes del Consejo de Dirección del colegio en cuestión elegidos
por sorteo. El Consejo de Dirección era el órgano colegiado de los colegios
que, grosso modo, hacía las veces de los Consejos Escolares creados a partir de
la LODE. También había una Junta Económica y, por supuesto, el Claustro.
El único requisito de los
candidatos era ser funcionario del cuerpo docente correspondiente y ser
profesor del centro durante, al menos, un curso escolar.
El periodo de mandado era de
tres años, prorrogable dos veces (un máximo de nueve años), previo informe
positivo de la inspección y, atención, oído el Consejo de Dirección del
colegio. A partir de la LOCE (2002), nadie oye a nadie.
Los nombramientos excepcionales
eran por un año.
La LOECE termina con el cuerpo
de directores que se había establecido en el régimen político anterior y,
aunque tímidamente, crea un ambiente propicio a la democratización que llega
con la LODE.
La aprobación de la LOCE (2002),
veintidós años después, es un retroceso al sistema de selección, un retroceso grave
en mi opinión. Es una ley mucho más restrictiva que la LOECE, que parece ser su
fuente de inspiración. ¿Se añora el cuerpo de directores del régimen anterior?
No se crea mediante una ley, pero de facto se tiende a él.
La selección se hace mediante
una comisión en la que la Administración puede tener hasta el 70% de los
componentes. Del 30% de componentes del centro educativo, al menos el 50% ha de
ser del Claustro, que los elige, menos mal.
El candidato a la dirección no
tiene por qué pertenecer al claustro del centro educativo. Ser de la casa no
aporta ninguna ventaja. Se mantienen los cinco años de funcionario y de
ejercicio docente como requisitos.
El mandato es por tres años, y
los nombramientos excepcionales también son por tres años. El nombramiento de
director seleccionado puede renovarse (no sé cuántas veces), previa evaluación
positiva de la Administración. No se pide opinión a los órganos colegiados del
centro: el Consejo Escolar y el Claustro de profesores.
Cuatro años después, se aprueba
la LOE (2006). Esperábamos que el PSOE fuera fiel a sus anteriores leyes
educativas y restaurara el sistema democrático de elección de directores. Pero
nos quedamos con las ganas. Mantuvo lo legislado por la LOCE tal cual, con
pequeños retoques.
Se incluye el requisito de tener
que presentar un proyecto de dirección. En la comisión de selección al menos un
tercio de los componentes es del Claustro y otro tercio es del Consejo Escolar
(eligen a sus representantes). Tienen preferencia los candidatos que sean
profesores del centro: si no hay candidatos o ninguno consigue ser
seleccionado, pueden optar a la dirección los de fuera. Volvemos a los
nombramientos por cuatro años, tanto para los que acceden a la dirección por
selección como para los nombramientos excepcionales. El cargo se puede renovar
por dos periodos, o sea, durante doce años, al menos en la Comunidad de Madrid,
previa evaluación positiva de la Administración (esto es, un informe positivo
de la Inspección). Una vez conseguida la selección para ser director, hay que
superar un programa de formación y de prácticas para consolidar el
nombramiento.
Por fin, llegamos a la LOMCE
(2013), la ley Wert del PP. Por supuesto, mantiene el sistema de selección de
la LOCE y de la LOE. Y hace sus propios retoques, en la línea de aumentar
control de la Administración. Recupera la acreditación previa de la Administración
para ser candidato (Cf. LOPEGCE), y vuelve a los porcentajes de la LOCE para la
composición de la comisión de selección. Todos los mandatos son por cuatro
años, renovables previa evaluación positiva de la Administración. Dejan de
tener prioridad los candidatos del centro y se mantiene la fase de curso y prácticas
posterior a la selección.
Comentario final
Mi postura es a favor de un
sistema de elección democrática.
Eso de que todo el mundo es
bueno es una falacia, como decir que todo el mundo es malo y que hay que
desconfiar hasta de la propia madre. Pero las leyes deben hacerse partiendo de
que tiene que haber vías de escape y de solución rápida cuando las cosas se
tuercen. Con las leyes que apoyan la selección, es casi imposible quitar a un
director que funcione mal, porque, seamos realistas, es muy difícil que reciba
una evaluación negativa de la Inspección. A poco que vaya cumpliendo los plazos
de sus tareas y tenga al día los papeles, la cosa para él va bien. Y, como este
mundo es de los caraduras, si tiene caradura y todo le da igual, acaba siendo
invulnerable. Hay gente buena en todos lados y en los equipos directivos
también, pero esto no resta un ápice de razón a lo que acabo de decir.
La función directiva es
ciertamente compleja: los directores de los centros públicos, si se lo toman en
serio, se complican la vida y tienen más quebraderos de cabeza que si fueran
maestros de a pie. Las leyes educativas posteriores a la LOCE han tendido a un
mayor control de la Administración y la “profesionalización” de los directores.
Pero la realidad nos muestra que los colegios no funcionan mejor a partir de la
LOCE. Los directores han perdido la fuerza que les daba el hecho de ser elegidos y, en muchos
casos, el saberse intocables ha sido perjudicial y ha favorecido la
arbitrariedad del funcionamiento general de los colegios y de la toma de
decisiones. Si quieren continuar en el cargo, deben seguir en líneas generales
los dictados de la Administración, que les llegan a través de los inspectores.
En cierta forma, en muchos casos son simples correas de transmisión de las
decisiones de los políticos de turno. Dependen más de la Administración que de
los órganos colegiados de sus centros educativos, ergo arriman el ascua a la
sardina de la Administración.
Mucha culpa de esta situación
hay que atribuirla a la comodidad del profesorado, a la falta de compromiso con
la democracia en los centros educativos, que se nota en la pasividad de los
órganos colegiados y en tragar con ruedas de molino con tal de no meterse en
líos. Este es el funcionamiento habitual de la sociedad española de principios
del siglo XXI, no es exclusivo de la escuela pública. La democracia es una
apuesta ética que no es cómoda ni da resultados palpables de modo inmediato,
que depende del compromiso de los individuos. A la larga, posibilita la reversibilidad
de determinadas decisiones de modo transparente y permite, si se quiere, que
los procesos sean los correctos. Si no nos comprometemos en el día a día con la
democracia en los colegios, ¿de qué nos quejamos cuando nos tratan
antidemocráticamente? A pesar de las carencias democráticas de nuestras leyes
educativas, me parece noble que se acceda a los cargos directivos para mejorar
la escuela y no para huir del aula y vivir mejor. En cada momento de la
historia, hay que jugar con las cartas que se tienen, y siempre se puede
favorecer un funcionamiento democrático y transparente de la escuela en la vida
diaria, por encima de las leyes. No da igual quién gobierne un colegio, y en
los tiempos revueltos que corren es importante que la dirección la ocupe gente
honesta y capaz.
La experiencia nos muestra que,
cuando el equipo directivo es bueno, tiene muchos problemas con el profesorado,
que le complica la vida innecesariamente; cuando el equipo directivo es malo
—perdón por el maniqueísmo de esta afirmación—, la gente tiene miedo y aguanta carros y carretas. Pienso que el funcionamiento democrático
favorece una escuela de calidad. Con todas las pegas y dificultades que, se quiera o no se quiera, aparecen en la vida diaria de un colegio —ninguna situación es
paradisíaca ni perfecta—, es preferible un director electo a un director
seleccionado.
En breve, habrá elecciones
generales y posiblemente la LOMCE vea su fin. Mucho me temo que ningún partido
se plantee volver a las elecciones a director en los centros educativos. Al fin
y al cabo, todos piensan que con la selección nos tienen más controlados y que
los “suyos” ocupan con más firmeza los sillones de dirección.
Sería muy interesante que
dejarais vuestras opiniones en el blog. Este tema pide diálogo y debate.
En las siguientes entradas,
abordaremos las funciones del director y su evolución a lo largo de las leyes
de la democracia.
